Децентрализация управления экономикой в СССР

Несмотря на огромные послевоенные успехи, СССР стал терять темпы. Среднегодовые темпы прироста произведенного национального дохода составили в 1961-1965 гг. 6,5% против 14,6% в 1946-1950 гг. и против 8,5% в 50-х гг. [50]. Догматическая политическая экономия социализма, созданная в 50-х гг., предопределила нерешенность серьезных экономических проблем социализма на многие десятилетия.
Дискуссии по вопросам товарно-денежных отношений, действия закона стоимости и ценообразования, развернувшиеся во второй половине 50-х гг., продолжились в 60-х гг. В этот же период начинает развиваться экономико-математическое направление, в основу которого положены идеи Л.Канторовича, В.Новожилова и В.Немчинова. Была выдвинута концепция цен оптимального плана, связывающая цены с критерием оптимального функционирования экономики. Но абстрактность поставленных задач не позволяла внедрить положения концепции в практике. Концепция оптимального управления, нацеленного на устойчивый рост уровня благосостояния граждан, позволяющая эффективно заменить рутинную технику управления на ЭВМ, создана не была.
В то же время рост объемов производства и усложнение производственных взаимосвязей все более затрудняли координацию плановых расчетов. Требовалась концентрация научной мысли на проблеме разработки концепции оптимального управления, постановки его задач и алгоритмов решения для использования ЭВМ в практике. Вместо этого проводились дискуссии по совершенствованию практики управления на базе политического признания планового характера закона стоимости, стихийно распределяющего ресурсы между отраслями в условиях частной собственности.
Разработка концепции оптимального управления предполагала критическое изучение всего наработанного отечественного и зарубежного опыта. Однако приоритет был отдано политизации и идеологизации экономических проблем, что надолго определило устойчивую тенденцию падения общего уровня экономического образования в стране. Предвзятость к экономике западных стран помешала изучению зарубежного опыта государственного регулирования в критических моментах развития, объективно разобраться в причинах гибкости рыночных механизмов и лучшей их настроенности на предпочтения потребителей, нежели в плановой экономике. Результатом этого явилось эмоциональное восприятие зарубежного опыта и легкость отказа от преимуществ планового хозяйствования в 60-80-х гг., нарастающее недовольство социализмом по мере падения уровня экономического образования.
Представления о плановости закона стоимости легли в основу рекомендаций экономической теории по стимулированию работы предприятий и укреплению хозрасчета с целью ускорения технического прогресса. Вместо совершенствования управления экономикой — его ориентации на цели потребительского рынка, повышения его гибкости для быстрого реагирования на изменения в научно-технической сфере и хозяйственной конъюнктуре, создания стимулов к высокопроизводительному труду усиливалась децентрализация управления народным хозяйством, стимулировался рост затрат и спекуляция товарами народного потребления.
Увеличивая долю финансовых средств, остающихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, уменьшались средства государственного бюджета. В результате потоки информации, поступаемой наверх, искусственно сокращались, снижая точность в принятии правильных решений. О потребительском рынке «забыли». Встроив в плановый механизм хозяйствования критерий прибыли, стимулировали не рост производительности труда, а перераспределение доходов в пользу тех, кто быстрей успевал доказать в Госкомцен необходимость повышения цен на продукцию, увеличивая тем самым свою прибыль и соответственно фонд материального поощрения. Такой ход событий устраивал директорский корпус, требовавший предоставления ему большей свободы по использованию прибыли.
Цель экономической реформы 1965 г. состояла во внедрении товарных представлений о социализме в практику за счет встраивания в плановый механизм хозяйствования критерия прибыли и увеличения доли финансовых средств, остающихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, по отношению к средствам, выделяемым из государственного бюджета. Если в 1946-1955 гг. доля средств хозяйствующих субъектов составляла 10,7% от, выделяемых им средств из государственного бюджета, то в 1956-1965 гг. — 20,8%, а в 1970 г. достигла 34,6% [61].
Нововведениями экономической реформы явились платежи из прибыли в бюджет, заменившие отчисления от прибыли, введенные налоговой реформой 1930-1932 гг. Если ранее предприятия рассматривались как звенья единой системы хозяйствования, состоящие на хозрасчете, имеющие самостоятельный баланс и расчетный счет в управлении, то по новым представлениям предприятия как бы становились собственниками закрепленных за ними производственных фондов. Поэтому отчисления от прибыли в бюджет, производившиеся после вычета из плановой суммы прибыли суммы затрат по финансовому плану с последующими перерасчетами по фактической прибыли, были заменены новыми видами платежей.
Как утверждалось, плата за фонды, взимаемая с «собственника» средств производства по стабильной норме (ставке) 6% к средней стоимости основных производственных фондов и нормируемых оборотных средств, будет способствовать улучшению использования производственных фондов. Для выравнивания условий хозрасчета ввели фиксированные (рентные) платежи, служащие изъятию в доход государства части прибыли предприятия, у которого образуется дифференциальный чистый доход вследствие благоприятных природных и технико-экономических условий (лучше, чем в среднем по отрасли), а не лучшей работы коллектива. Но далее образуемый после вычета из прибыли предприятия платы за фонды и фиксированных платежей, процентов за кредит и сумм, направляемых на образование фондов экономического стимулирования и покрытие других плановых затрат, свободный остаток прибыли также изымается в бюджет.
Перечисления свободного остатка прибыли в бюджет как бы ничего не меняли в новой системе по сравнению с отчислениями от прибыли в бюджет. Однако свободный остаток прибыли образовывался после платы за фонды, фиксированных рентных платежей, отчислений в фонды экономического стимулирования и платы за кредит, чего раньше не было. Кроме того, платежи в бюджет тесно связаны с используемой формулой цены. Ранее прибыль в цене рассчитывалась пропорционально себестоимости и от цены требовалась достоверность информации по затратам производителей. Теперь от цен потребовалось выполнение функции стимулирования производителей.
Для усиления заинтересованности коллектива в росте производительности труда за счет прибыли (экономии) и амортизационных от­числений были образованы фонды экономического стимулирования — фонд материального поощрения для премирования работников и оказания им единовременной помощи; фонд социально-культурных мероприятий и жилищного строительства для строительства и капитального ремонта жилых домов и культурно-бытовых учреждений; фонд развития производства для технического и организационного совершенствования производства. Отчисления в фонды производились после выполнения обязательств перед бюджетом и банком — внесения платы за основные производственные фонды и нормируемые оборотные средства, фиксированных платежей и процентов за кредит, т.е. из расчетной прибыли от реализации по установленным пятилетним нормативам.
Ранее фонд директора, средства которого направлялись на премирование работников, на улучшение их культурно-бытовых условий и на капитальные вложения стимулировал, с одной стороны, принятие напряженных планов, а с другой — сверхплановую прибыль и перевыполнение предприятием плана по выпуску товарной продукции. Теперь к недостаткам формирования этого фонда, подрывавшего принятие напряженных планов ради сверхплановых показателей, добавилась его зависимость, как это происходит в товарном (рыночном) хозяйстве, от реализации продукции, что, естественно, стимулировало рост цен производителей. Внедрение новых технологий, требовавшее повышенных затрат, становилось невыгодным.
Для обеспечения предприятиям возмещения издержек производства и получения прибыли, достаточной для внесения платы за фонды и формирования фондов экономического стимулирования, в 1966-1967 гг. была осуществлена реформа оптовых цен в промышленности. Для большинства отраслей предусматривалась рентабельность в размере 15% к производственным фондам. В ценах продукции добывающих отраслей были учтены фиксированные и рентные пла­тежи, включены затраты на геологоразведочные работы.
Если с 1934 г. финансирование плановых капитальных вложений государственных предприятий осуществлялось банками долгосрочных вложений в безвозвратном порядке, то после 1965 г. расширилась практика долгосрочного кредитования государственных капитальных вложений. Стройбанк и Госбанк стали предоставлять долгосрочные кредиты сверх лимита государственных капитальных вложений для производства товаров народного потребления и улучшения бытового обслуживания, что означало уход части капитальных вложений из-под плана. Уже в 1981 г. доля долгосрочного кредита в финансовом обеспечении государственных капитальных вложений составила 5%. В этих условиях расширение долгосрочного кредитования озна­чало сужение сферы планового распределения производственных инвестиций.
Были восстановлены отраслевые министерства и усилена роль Госснаба. Создавались ассоциации предприятий для углубления специализации и экономии административных издержек, что сопровождалось сокращением обязательных показателей для предприятий и усилением олигополизма в экономике.
В соответствии с экономической реформой изменилась структура доходов государственного бюджета, формируемого на 9/10 из поступлений от предприятий и на 1/10 — от населения. Предприятия платили налог с оборота. Платежи из прибыли в бюджет стали включать: плату за основные производственные фонды и нормируемые оборотные средства; фиксированные платежи; свободный остаток прибыли. Предприятия, не переведенные на новые условия, продолжали осуществлять отчисления от прибыли в бюджет. Кооперативные и общественные организации платили подоходный налог. Население уплачивало налоги, дифференцируемые по социальным группам, и добровольные взносы. В состав доходов государственного бюджета включались средства государственного социального страхования. После 1974 г., когда было принято решение о досрочном погашении облигаций государственного займа 1957 г., в государственном бюджете на каждый год были выделены суммы для постепенного погашения займов.
В СССР свободно обращались займы, облигации которых продавались и покупались сберкассами. Так, на конец 1982 г. в обраще­нии находились облигации 3%-ного внутреннего выигрышного займа 1966 г. и Государственного внутреннего выигрышного займа 1982 г.
Являясь крупным кредитором, СССР получил от социалистических стран в 60-е гг. несколько кредитов для развития добывающих отраслей промышленности (от Польши в 1963 г., от Чехословакии в 1960 и 1966 гг.). Развивалась экономическая интеграция СССР со странами-членами СЭВ. В соответствии с принятым в декабре 1959 г. Уставом, главной целью стран-членов СЭВ являлась координация их усилий для ускорения в этих странах экономического и технического прогресса, постепенного сближения и выравнивания их экономического развития. Совет СЭВ не только координировал планы экономического развития, но и разрабатывал долгосрочные программы сотрудничества, специализации и кооперирования стран-членов СЭВ.
В 1964 г. был осуществлен переход от устаревшей клиринговой системы расчетов к более прогрессивным многосторонним расче­там и платежам между странами-членами СЭВ с использованием переводного рубля в качестве международной коллективной денежной единицы. Новая система многосторонних расчетов была введена одновременно с организацией Международного банка экономическо­го сотрудничества (МВЭС).
Переводный рубль не имел хождения внутри стран. Его эмиссия осуществлялась МВЭС либо посредством платежей за товары и услуги, либо путем предоставления кредита. При этом поступление переводных рублей в платежный оборот и дальнейшее их обращение между странами осуществлялось только в безналичном порядке по банковским счетам. Так как государственные планы стран-членов СЭВ были скоординированы, то такая эмиссия переводных рублей соответствовала реальному движению материальных ценностей. По отношению к другим иностранным валютам платежный рубль имел самостоятельную валютную котировку. Его курс, устанавливаемый МВЭС методом валютной корзины, использовался при пересчете мировых цен в контрактные. Следуя идеям хозяйственной реформы, в конце 60-х — начала 70-х гг. получила развитие практика предоставления инвестиционных кредитов социалистическим странам для осуществления капитальных вложений в различные отрасли промышленности. Наряду с долгосрочными государственными кредитами широко стало практиковаться предоставлени
е коммерческих кредитов на сроки от 5 лет до 10 для закупки машин, оборудования и некоторых потребительских товаров в социалистических странах.
В 1970 г. начал деятельность Международный инвестиционный банк (МИБ) — банк долгосрочного и среднесрочного кредитования стран-членов СЭВ. Квоты стран-членов СЭВ в уставном капитале устанавливались, исходя из объема их экспорта во взаимном товарообороте. Основной задачей МИБ являлось кредитование нового капитального строительства, способствующего развитию интеграции СЭВ. Кредиты предоставлялись преимущественно в переводных рублях и в конвертируемой валюте. Преобладающая часть кредитов банка направлялась в топливно-энергетический комплекс, машиностроение, на развитие транспорта. Процентные ставки устанавливались банком дифференцированно в зависимости от срока и валюты кредитования.
С середины 60-х гг. начинают развиваться кредитные отношения между социалистическими и капиталистическими странами, в том числе на компенсационной, основе, когда покупатель товара оплачивает его стоимость поставками других товаров с указанием их количества и цен. Сальдо расчетов могло быть неконвертируемым и погашаться в зависимости от условий контракта. СССР заключал компенсационные соглашения с иностранными фирмами для их привлечения к строительству крупных объектов. В рамках соглашений от иностранных банков получали долгосрочные кредиты, за счет которых оплачивались товары, приобретаемые для сооружения данного объекта у иностранных фирм. Возмещение кредита и процентов осуществлялось за счет экспорта продукции сооружаемых объектов.
Первым долгосрочным соглашением на компенсационной основе было соглашение о совместном строительстве в СССР химического комплекса по производству минеральных удобрений, заключенное в 1973 г. Министерством внешней торговли СССР с 20 крупными компаниями США. Сырьевая ориентация СССР в мировой экономике выразилась в заключении ряда соглашений-па компенсационной основе с фирмами западных стран для строительства газопровода СССР — Западная Европа. Погашение кредитов, предоставленных для закупки оборудования и труб, осуществлялось поставками газа в Австрию, Италию, Францию и ФРГ.
Страны-члены СЭВ оказывали экономическую помощь развивающимся странам, программы развития которых были направлены на создание социалистической экономики — на повышение удельного веса государственного сектора в ключевых отраслях экономики и осуществление национальных планов. Кредиты предоставлялись сро­ком на 10-15 лет с процентной ставкой 2,5-3%. Их погашение произ­водилось, как правило, не в конвертируемой валюте, а поставками продукции традиционного экспорта стран-получателей, либо продук­цией с построенного объекта.
Более 70% средств помощи стран-членов СЭВ направлялись в энергетику, промышленность для улучшения структуры экспорта машин и оборудования из этих стран, на сооружение крупных промышленных объектов и на подготовку квалифицированных специалистов [73]. Созданные объекты переходили в собственность развивающихся стран. В Сирии на долю предприятий, построенных в госсекторе, приходится 100% добычи и переработки нефти, в Иране — 70%. В Египте на долю госсектора приходилось 95% продукции черной металлургии, в Индии — более 40% стали и 60% добычи нефти. В конце 60-х — начала 70-х гг. СССР наряду с долгосрочными кредитами развивающимся странам предоставил коммерческие кредиты на сроки от 5-10 лет на закупку машин.
В середине 70-х гг. к двусторонним межправительственным соглашениям об экономическом и научно-техническом сотрудничестве добавились многосторонние связи, типа соглашений СЭВ — развивающаяся страна. В целом в течение 70-х гг. объем кредитов, предоставленных странами социализма развивающимся странам, вырос в 2,1 раза [61]. Так как при предоставлении дешевых кредитов развивающимся странам социалистические страны несли потери, то с учетом инфляции в мировой экономике процентные ставки были повышены в начале 80-х гг. до 4-5%.
В течение 60-70-х гг. страна искала пути к созданию автоматизированных систем управления (АСУ) народным хозяйством с использованием ЭВМ. Так как технические задания на реализацию алгоритмов предполагают четкую постановку конкретных экономических задач и принципов их решения, то главная роль в создании АСУ должна была принадлежать не техникам и математикам, а экономистам и организаторам производства [9]. При отсутствии на государственном уровне четко сформулированной концепции эффективной национальной стратегии развития экономико-математическое моделирование народного хозяйства и создание ОГАС (общегосударственной системы управления народным хозяйство) не могло быть успешным.
После «провала» попыток создания ОГАС страна двинулась по «знакомому» ей пути экономических экспериментов с распределением прибыли. Усиленно стал пропагандироваться нормативный метод распределения прибыли между бюджетом и хозяйствующими субъектами. Установленные нормативы менялись, и создавалась видимость активного поиска пути к совершенствованию управления и стимулирования развития научно-технического прогресса.
В 1971 г. на нормативный метод распределения прибыли было переведено Министерство приборостроения, средств автоматизации и систем управления. Одновременно с заданиями по плану утверждались нормативы отчислений от прибыли, оставляемой в его распоряжении: для расширенного воспроизводства; для развития науки и техники; фондов экономического стимулирования; осуществления дру­гих плановых затрат. Первоначально уровень норматива составлял 54%, с 1975 г. — 32,6%. Остальная часть прибыли вносилась в бюджет. Если плановые задания по прибыли не выполнялись, то прибыль, остающаяся в распоряжении министерства, уменьшалась. Если, наоборот, задания по прибыли перевыполнялись, то до 2% прибыли распределялось поровну между бюджетом и организацией, а остальная часть сверхплановой прибыли направлялась до 75% в бюджет и до 25% оставалась в распоряжении министерства [61].
В соответствии с постановлением 1979 г. хаос в распределении прибыли получил дополнительный импульс. В 1981-1983 гг. нормативный метод распределения прибыли стал применяться в семи машиностроительных министерствах и нескольких союзно-республиканских министерствах союзных республик. Министерствам было разрешено самостоятельно устанавливать нормативы отчислений от прибыли предприятиям. Сверхплановая прибыль до 3% распределялась поровну между бюджетом и отраслью (предприятием), а остальная часть сверхплановой прибыли направлялась до 75% в бюджет и до 25% оставалась в распоряжении министерства.
В 80-х гг. в стране развертывается дискуссия по оценке эффективности хозяйственных мероприятий. Разработанные в ходе дискуссии предложения представляли собой конгломерат точек зрения разных экономических школ, что определило «провал» и этой работы. Экономические эксперименты продолжились.
Начиная с 1984 г. в порядке эксперимента стала разбиваться иерархическая связь «министерство — предприятие». Под лозунгом усиления ответственности предприятий за результаты работы права предприятий в планировании и хозяйственной деятельности были расширены. Нормативы отчислений от прибыли в бюджет устанавливались уже не для министерств, а для каждого предприятия с их утверждением не в пятилетнем, а в годовом плане. «Принципиальная» особенность нового порядка, как считали разработчики экспериментов, состояла в том, что нормативные отчисления от прибыли производились уже не от общей, а от расчетной прибыли, т.е. за вычетом первоочередных платежей в бюджет и процентов за пользование кредитом. Одновременно была введена дополнительная плата из прибыли, остающейся в распоряжении предприятий, сверхнормативных и не прокредитованных банком запасов. В 1985 г. нормативный метод распределения прибыли был распространен на предприятия ряда других министерств. При этом для легкой и пищевой промышленности нормативы устанавли
вались в пятилетних планах по отношению к сверхплановой расчетной прибыли, а в годовых планах — к плановой прибыли. В 1987 г. на нормативный метод переведены совхозы и другие сельскохозяйственные государственные предприятия.
Заинтересованность предприятий-монополистов в повышении цен для увеличения прибыли и премиального фонда оказала отрицательное воздействие на внедрение новых технологий. В 70-80-х гг. устойчивый характер приобретает тенденция увеличения разрыва между темпами роста заработной платы и производительности труда. Такой ход событий, учитывая фиксированность розничных цен, вел к развитию «теневого» рынка дефицитных товаров. Правительство директивно повышало цены на товары не первой необходимости и предметы роскоши, снижало цены на часы, чулочно-носочные, трикотажные изделия и другие товары. Сглаживание перекосов в ценах дотациями из государственного бюджета не могло ликвидировать несбалансированность потребительского рынка. Спекуляции, очереди, дефицит продолжали развиваться.
Для обеспечения хозрасчетной деятельности предприятий в 1982 г. оптовые цены повысили в среднем на 11,1%, в том числе в газовой промышленности — на 28%; в угольной — на 43,7%; в лесозагото­вительной — на 34%; в черной металлургии — на 22,5; в цветной — на 36,5%. Снизили оптовые цены на радиоэлектронную продукцию, высокорентабельные виды и группы машин, оборудования и приборов, синтетического волокна и др. Были внесены изменения в систему закупочных цен 1958 г. Новые цены сельскохозяйственной продукции в колхозах и совхозах устанавливались на базе возмещения полных затрат на производство и требований их рентабельности. Теоретические представления о стимулирующей функции цены были отражены во введенной в действие Методики определения цен и нормативно-чистой продукции на новые машины, оборудование, приборы, в которой на основе надбавок к ценам предполагалось стимулировать производство новой высокоэффективной техники